多管齐下,有效解决供应商“缠斗”问题

2018-11-07   中国国际招标网

在政府采购实践中,我们往往听到采购人在诉苦被某供应商“纠缠”,即供应商就采购的同一纠纷事项通过多种渠道反复表达诉求,质疑、投诉、实名或匿名信件举报、网上举报、地方政府市长信箱乃至行政复议、诉讼等,能用的手段全都用齐,该提供的证据却一点也没见增多,有的甚至是完全没有证据。这一圈下来,监管机关、采购人、供应商都忙了个遍,最终纠纷处理的结论却毫无变化,白白浪费了各方精力,采购人叫苦不迭,有限的监管资源也被无谓消耗,供应商也没有得到自以为满意的答复。这种“程序空转”,最终往往没有赢家。

在政府采购中,每个当事人都有自己的利益需要维护,每个群体也应该考虑维权的成本与收益。在这场“缠斗”中,如何避免利益相关方纠纷风险升级,各方正确理性维权,笔者以为不妨从以下几方面着力。

一、做好源头防控,从科学编制采购文件做起

有的供应商之所以下定决心要“缠斗”,往往是感觉在采购活动中“受伤”了,心气不平。比方说有认为招标文件资格条件、技术参数等设置不合理的,有认为采购操作人员在售卖文件等过程中态度恶劣偏袒某些供应商的,甚至有在采购过程中因谣言满天飞情绪受到煽动的,各种情况不一而足。因此,平和供应商的不良情绪,关键是在采购文件编制上高标准、严要求。技术参数制定时多听听市场的声音;资格条件设置与需求相匹配,不过分拔高资质或者产品规格指向性异常明显;打分要素细化一点、客观性强一点、区分度明确一点,这些让采购文件内容科学、合理的细节,都能够让政府采购公开公平公正的形象生动起来,让采购文件这份采购活动中最重要的法律文件权威起来,也能有效让参与供应商的心态平和起来,后期“缠斗”的概率自然就容易降下来了。相关机构可以适时出台采购文件范本,采购人内部也可以设置采购文件编制的内控机制,让文件编制、审核全程留痕,压实人员责任,这样多管齐下,共同做好采购文件编制工作,平息供应商多头维权的冲动。

二、把握关键环节,增强质疑投诉处理决定的“说服力”

质疑与投诉,是《中华人民共和国政府采购法》规定的供应商主要救济途径,是政府采购定纷止争的首要“关口”。质疑与投诉结论扎实了,处理决定能够直指人心,有良知的供应商自然不会再花精力走其他渠道表达诉求。

当下,全国法院系统正在加强裁判文书释理说法建设,最高人民法院也于今年6月1日下发了《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》,对如何做好这项工作作出明确部署。在政府采购领域做好质疑与投诉处理决定工作,不妨类比法院系统的裁判文书质量要求,切实做好质疑投诉处理决定文书拟定工作。相关部门要释明法理、阐明事理、说明情理、讲究文理,进一步增强质疑投诉处理决定的理论性与通俗性,让政府采购的“法理”在质疑投诉决定中“定得明、看得懂、服人心”。代理机构按此标准做好质疑处理工作,则后期能有效减少其应付投诉以及其他纠纷的精力;监管机构做好投诉处理工作,不仅是职责所系,也能在应付可能发生的同一事项其他纠纷中积累扎实的素材,减少后期投入的处置成本。

尤其是面临实践中采购代理处置质疑问题较为随意,质疑作为投诉前置程序,发挥投诉“防火墙”作用不明显的老大难问题,监管机构有必要在加强事中事后监管的理念下,切实对代理机构对于质疑处理的质量进行评价,并在代理机构评价中体现出良莠之分,以作为市场选择代理机构的重要参考与选用代理机构承担特定工作任务的必要考量。抓住质疑投诉这个政府采购定纷止争关键的“牛鼻子”,才能化解矛盾在前,消灭“缠斗”于萌芽之中。

三、注重体系整治,从重从快强化对恶意投诉的打击工作

对于少数供应商屡次恶意投诉的问题,现有的政府采购法律法规有较为明确的规定,如《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十三条规定:供应商捏造事实、提供虚假材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的,由财政部门列入不良行为记录名单,禁止其1至3年内参加政府采购活动。《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)(以下简称“94号令”)第三十七条规定:投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的,由财政部门列入不良行为记录名单。

以上规定是财政部门打击恶意投诉的有力武器,而法律的威慑力则在于有力的执行,目前在基层还存有部分执行难点。

首先是全国供应商不良记录大平台的使用问题,目前“中国政府采购网”已经提供了供应商严重违法失信平台对外查询,数据较为详实丰富,不过数据筛选的手段仍待加强。例如,对于12个月内三次恶意投诉触及处罚底线的供应商,系统不提供警告提示功能,使用者要按供应商名称查询出来后,再人工筛选处罚原因,确定供应商是否触及违规的底线。未来随着该平台数据的逐年累积,这个使用问题将日益凸显。

其次是不同领域的不良记录信息没有得到有效共享。例如,招投标领域、军队采购领域、国企采购领域等不良记录信息不能得到有效整合共享,在法律上也没有规范对于不同领域的恶意投诉施行统一惩戒,造成财政一家打击恶意投诉惩治力有限。加之公司可以换不同的“马甲”来进行投诉,触及12个月内三次的红线目前比较罕见,财政部门规定的震慑力被部分消解。

最后是不同机构处分口径不同的问题。例如,监察委员会接受的申诉控告往往是以个人名义,而财政部门受理的投诉主体往往是企业。如果一个企业员工以公司名义在财政部门恶意投诉,又以个人名义在监委或者其他渠道以相同理由进行不实举报,按照现行法规要求,其不会触及12个月内三次投诉无据的红线,也就达不到处罚标准,财政部门对此无能为力。

因此,财政部门除了依法从重从快打击恶意投诉行为外,仍需在前述几方面推动该项工作进一步发展,为彻底“织密”惩戒恶意投诉的“法网”动脑筋、做贡献。

四、发挥市场作用,进一步加快行业协会的建设

市场在定纷止争方面有着自己的智慧。尊重市场规律,以非行政行为解决供应商矛盾,化解政府采购纠纷,简化程序节约供应商维权成本,并将行政力量解放出来聚焦主业,也可以是解决供应商多头表达诉求的一种解决思路。

从市场实践来看,各类商会、行会、协会等民间组织往往具有解决商业矛盾的人脉力量,握有直指矛盾核心的便捷“通道”,在我国商业发展历史上,商会等组织在解决成员间矛盾上也起过一定作用。我们不妨尽快建立政府采购协会,明确相关职责,采取业内调解的方式,尽量缩短维权成本,平复相关纠纷。

五、合理配置力量,构建科学管用的调查机制

目前,政府采购质疑投诉是按照“谁主张谁举证”的原则来进行的,也就是说供应商质疑投诉采购活动有违规行为,必须取得充足的证据。而提供这种确凿的证据,供应商往往面临取证困难的问题。且94号令第三十七条第二款第三项也规定,当证据来源的合法性存在明显疑问,投诉人无法证明其取得方式合法的,视为以非法手段取得证明材料。而以非法手段取得证明材料的,12个月内满三次仍将被列入不良记录名单,禁止进入政府采购市场1-3年。面对这种举证压力,有的供应商索性破罐子破摔,多头表达诉求“搅闹”一番,反倒成本不是太高。

从当前的反腐实践来看,举报人取得确凿的证据往往非常困难,提供可靠线索相对常见。就财政部门而言,其在取证方面同样不存在特殊手段,面临供应商在投诉中提供的线索,往往既没有人力去查实,也没有手段来查证,从而只能判定投诉人证据不足,投诉不成立。

解决投诉举证困难问题,既要合理界定明晰举证责任,也要科学配置调查力量,不轻易放过疑点。具体来说,财政部门可以与监察部门、检察部门、公安部门建立沟通渠道,在收到以投诉名义出现的相关重大廉政或犯罪线索时,可以转交给相关部门,而不是仅仅简单地驳回投诉。或者财政部门可以牵头进行相关调研,考虑在财政部门或是其他机构配强配实投诉证据调查力量,切实增强投诉处理的证据取得力。(张泽明 作者单位:大连海关)

(来源:中国政府采购报)