浅谈PPP项目绩效考核方案“九要素”

2019-03-15   

对PPP项目的绩效考核是贯彻落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕31号)规定的要求,是财政部门实行“按效付费”的依据。而要依法合规科学合理地对PPP项目实施考核,真正PPP模式“提高公共服务的质量和效率”的目标就需要一个完整可行的考核方案。

PPP项目绩效考核方案是针对PPP项目全生命周期内绩效评价工作的基础,通过落实绩效考核责任主体,明确考核目标和依据,规范考核工作程序,细化考核指标体系,明确政府付费与绩效考核之间的联系等,更有效指导PPP项目绩效考核各项工作的顺利开展。2018年12月28日徐州市财政局在全国率先出台了《关于报送PPP项目绩效考核方案的通知》(徐财合〔2018〕36号),要求所有已签署PPP项目合同的项目编制详细的绩效考核方案并及时报送,要求方案要包含项目的考核目标、考核依据、考核指标体系、考核组织程序等主要内容。笔者在受委托审核部分项目的绩效考核方案时发现,每个PPP项目的绩效考核方案内容差别较大,有的直接引用原PPP合同中有关绩效考核的内容作为方案的内容;有的自行编制又新的考核方案;有的内容较为完整,有的内容太过简单。

笔者认为,一个完整且有实效的PPP类项目考核方案应综合考虑每个项目的具体属性和多种综合因素对项目“量体裁衣”,编制出符合该项目特点的方案,尤其是针对PPP项目合同签订较早,合同有关绩效考核内容不完善、不科学、不规范的项目更应该有针对性有技巧性地去设计绩效考核方案的内容,而不是千篇一律、按部就班或生搬硬套教条化地编制方案,否则,很难对整个PPP项目的绩效考核工作起到指导监督和有效实施的作用。为此,笔者从实务中总结出一个完整的PPP项目绩效考核方案应具备的“九要素”:

一、项目绩效目标

绩效目标是指:通常被称为目的和责任(Achievementimitates a target),是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准,以便客观地讨论、监督、衡量绩效。它是绩效考核方案应具备的首个要素,也是一起绩效考核工作开展应围绕的重点。

2019年3月7日财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)出台,其中规定:“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”。相对于财办金[2017]92号“未建立按效付费机制,包括项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”不予入库“的规定,应该是对PPP项目按效付费的挂钩原则提出了更高的标准。我们理解“完全”即“100%挂钩”,不论新建还是存量项目,不论建设还是运营,均应以实现符合合同要求的产出绩效为最终目标,实质性大幅提高了社会资本产出绩效不达标的成本。

PPP项目绩效目标主要内容通常包括:

(一)预期产出目标,包括提供公共产品或者公共服务的数量、质量、时效目标,以及达到预期产出所需要的成本和资源等。

(二)预期效果目标,包括项目经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等。

(三)衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标等。

(四)为实现项目绩效目标所需要的保障制度、措施和工作计划,以及项目管理内容和相应目标要求等。

需要说明的是:财金(2019)10号文的出台必将将对项目融资、金融机构对项目整体评价产生至关较大的影响,建议在方案设计时,各方都要进一步重视产出绩效目标及补贴挂钩机制,真正提高绩效考核的科学性和可操作性。

绩效目标编制要求在开展 PPP 项目中绩效评价时,明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在实施方案或者合同中缺少绩效目标、绩效目标不明确或者绩效目标有偏差,考核机构需要与委托方进行沟通,根据评价依据以及项目客观情况确定合理的绩效目标。

二、对PPP项目绩效考核现状分析

对多数已签订PPP项目合同的项目公司来讲,一般不同意重新编制绩效考核方案,即使同意修订,也不同意增加或修订有关考核内容、考核指标和权重、评分标准等主要事项。笔者认为,要说服项目公司接受考核方案的内容,首先应对原PPP项目合同中有关绩效考核内容存在的问题进行分析,说明和指出其不科学、不规范、不完善之处,才有可能与项目公司达成重新修订绩效考核内容的一致意见。对原项目绩效考核现状的分析应重点围绕依法合规科学科学合理几方面的重点:

1、是否偏离“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制最终目的。

2、PPP绩效考核的主体、对象、阶段、指标体系能否完整地反应PPP项目的全貌。

3、绩效考核指标及权重的设置是否全面、规范、科学。

4、考核内容是否全面且规范:考核的对象、原则、考核的组织程序、考核办法、考核实施细则、考核结果的应用等。

三、绩效考核原则

1、坚持真实、科学、公正的原则;

2、坚持综合绩效评价的原则;

3、坚持定量分析与定性分析的原则;

4、坚持绩效评价与项目支出管理相结合的原则;

5、坚持绩效评价贯穿PPP项目全生命周期的原则于事前、事中、事后的原则。

四、绩效考核依据

PPP项目的绩效考核依据一般应包括:

(一)政策法规要求:对PPP项目实行绩效考核“按效付费”的规定,从《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕31号)到财政部、国家发改委出台的系列规范性文件中均有所体现。

(二)行业规范要求:根据每个项目涉及的不同领域,都有适用该专业领域的行业规范要求。

(三)项目绩效考核的科学理论基础

PPP项目本身就是一项系统工程,它的科学评价必须有科学的方法论指导,PPP项目绩效考核评价的方法论理论基础主要包括:

1、KPI考核(关键指标评价);

2、基于全生命周期和利益相关者理论的360度评价法;

3、平衡计分卡。

(四)以项目合同、实施方案等为基础

PPP项目的绩效考核应以PPP项目合同为基准,在项目全生命周期始终体现契约精神。若PPP项目合同已对项目如何进行考核做了详细说明并合理合规且可行,则可直接使用合同中约定的各阶段各项指标和方法进行考核,如缺乏相应的考核指标和考核办法且存在违规违法内容,则应对此考核的有关内容进行调整和修改,也可在制定具体考核方案时进一步细化明确,或以合同再谈判为补充。

五、绩效考核实施细则

(一)明确绩效考核组织与管理部门或机构

(二)绩效考核对象

PPP绩效考核对象是PPP项目还是项目公司,实务中许多人和许多的实施方案都是定位对项目的考核,但从财政部等系列规范性文件的要求来看,考核对象应该是PPP项目公司,对的考核只是考核的一个部分而不是全部。

(三)绩效考核内容

围绕PPP项目的建设和运维、移交几个阶段,绩效考核应主要包括以下内容:

1、项目产出情况;

2、项目建设过程中在的组织和管理状况;

3、PPP项目的项目管理、组织准备、项目实施、资金使用、服务效果、公众满意等;

4、项目整体运营维护情况;

5、项目运维的效益及效果情况;

6、项目移交完成情况;

7、根据实际情况确定的其他考核内容等。

(四)基本考核方法

项目考核方法跟踪考查、现场考查、问卷调查、部门专业人员与专家相结合评价等方法。

六、绩效考核步骤和流程

在具体实施绩效考核实务工作时应采取的步骤和流程主要包括:组建绩效考核工作小组、搜集了解项目的相关信息、项目公司提交绩效考核全部响应文件、现场考核、考核结果报告、编制年度绩效考核报告等。

七、绩效考核指标体系的建立

建立科学完整的绩效考核指标是整个整个绩效考核工作和考核方案的最为核心最为关键的内容,也决定了考核结果的准确与正确性,为此,应认真严格对待考核指标的建立。绩效考核指标体系按照项目的不同阶段又分为:建设期绩效考核指标体系、运营期绩效考核指标体系、移交期绩效考核指标体系,考核指标是整个绩效考核工作的灵魂,建立行之有效的绩效考核指标体系,就是考核的关键。不仅要满足考核评价工作的要求,还要具有一定的科学性、普遍性和可操作性,根据确定的绩效目标,在绩效考核指标的设计上个性指标与共性指标相结合。

八、绩效考核结果的计算与应用

对PPP项目绩效考核的目的为了是遵循“按效付费”的原则,真正实现“提高公共服务的质量和效率”的目标,因此,绩效考核的结果就应是政府付费的一个前置条件,对绩效考核结果的计算和应用是整个绩效考核工作成果的呈现,应将项目建设期、运营期等每个阶段的绩效考核结果体现在政府付费的公式中准确地计算,有效地应用。尤其应严格遵循财政部财金(2017)92号文关于“绩效考核结果应于不低于30%的建设成本挂钩”的规定,防止出现固定回报或固化政府财政支出的违规现象。

九、PPP项目绩效考核台账的建立

包括:建立PPP项目绩效考核台账:PPP项目的绩效考核情况、绩效考核结果、问题整改、申诉等,形成年度绩效考核总结报告。建立PPP项目财政支出责任台账:运用基于绩效管理平台记录项目绩效扣费情况和政府付费情况,协助实施机构建立项目财政支付责任台账。

PPP项目的绩效考核工作是一项较为系统复杂的系统工作,一个完整科学且实操性较强的考核方案是顺利实施该项工作的有力保障,希望笔者上述文中提到的“九要素”能为大家在编制和完善PPP项目实施方案时有所借鉴和帮助。